当前工商部门行政执法工作中存在的问题、原因及对策

汉正街第一工商所   万跃胜

     工商部门是国家重要的政府行政管理机关和执法部门，在依法治国中处于重要位置。特别是构建社会主义和谐社会目标的提出，对工商行政管理部门的服务监管水平提出了更高的要求。在这种形势下，如何提高执法质量，是摆在工商部门面前的一个亟需解决而又必须解决的问题，也是每一位工商执法人员必须认真思考和研究的问题。特别是当前正在深入开展的端正执法思想，坚持执法为公、执政为民、构建和谐工商的集中学习教育活动，通过加强对工商执法人员的教育培训，狠抓了执法规范化建设，工商部门执法水平和执法质量有了较大提高。但是工商部门执法工作仍存在着许多问题，人民群众还有很多不满意的地方。因此，怎样理性地看待工商部门执法工作现状，认真分析存在的问题，深刻剖析发生问题的根源，探究改革、完善和加强工商部门执法工作的措施，是工商部门每个执法人员应当高度重视、深入思考、认真研究的重大课题。

      1、工商部门行政执法工作中存在的主要问题

    目前，执法不规范、执法质量不高，一直是长期困扰我们工商部门行政执法的一大顽症。就如何根治这一顽症，近年来，各级工商部门都高度重视，积极贯彻落实各项政策，制订了切实可行、便于操作的各项规定，狠抓了规范执法，严格依法行政，工商部门把开展规范行政执法行为，提高执法质量作为工作的重点，强力推进了工商部门行政执法工作。从整体上看，工商部门行政执法工作和执法质量有了明显地进步和提高。但是，受多种因素的影响和制约，一些多年形成的、旧的执法习惯和执法观念还依然存在，特别是行政执法工作还存在着一些不容忽视的问题，有的还相当突出。主要表现在以下几点：
（一）受经济利益驱动，以罚款代替案件移动，导致应追究刑事处罚的案件而进行了行政罚款。一些地方工商部门视行政罚款为一种“创收”手段，对经济案件不注重调查取证，不分情节轻重，个别案件交钱走人，不拿钱不放货。有的地方片面规定罚款指标，执法办案要看是否能罚到钱。因而常常以罚代管，在群众中造成犯了罪、违了法都可以赎买的错觉，忽视当事人的合法权利，忽视了处罚的社会效益，群众对一些案件处理不公意见较大，反映强烈。有的办案单位在办理经济案件时，往往先责令当事人交款或扣押当事人财物，当事人如交纳了，就将暂扣款用作罚款处理；如不交纳或交不出，就予以没收财物处罚，以致对有些违法事实、责任相当的案件，出现罚款、没收财物或移交三种不同的处罚。有的甚至以当事人不配合为由，就又罚款、又没收暂扣的财物。特别是在办理涉假案件中，办案人员抓住当事人不愿张扬的心理，以罚款代替移送的现象尤为突出。据调查，个别单位办理的经济案件，明知当事人的违法行为数额巨大而不移送，仅以一不定数额的罚款了事，严重地影响了公正执法，使该受到刑事追究的行为逃避了应有的打击。
（二）部分工商执法人员法制观念淡薄，基本素质较差，特权思想严重，甚至办人情案、关系案，在执法中随意性大，不严格执法，主要表现为：
    1、越权处罚。一些办案单位越权办案，办案过程中缺少报批手续，该报批的不报批。例如基层工商所在处理公用企业违法案件中，不向上级申请授权而直接进行查处；本不属本工商所辖案件不移送；该报批的案件却故意套用工商所权限而改变条款处罚。等等。
    2、办案显失公正，随意行使自由裁量权。有些办案单位或执法人没办人情案、关系案，对于同类违法案件，有的按上限处罚，有的则按最低限处罚，造成情节轻重与处罚力度不相当。有些案件因为涉及到方方面面的关系，往往大事化小，小事化了；有的执法人员随意罚款，张口说罚多少就是多少，而不依法规条款处罚。
    3、对案件不作深入细致的调查，随意定案。特别是比较复杂的案件，明显还有其它违法行为，而不作进一步的调查取证，该进行鉴定的证据不送请鉴定，有些案件不作全面取证调查，仅凭当事人的口供定案，致使一些违法行为得不到应有的打击处理。
    4、滥用强制性手段。一是制作询问笔录超出了规定的时间，随意扣留当事人。二是适用强制措施随意性较大，随意扣押、处置涉案财物。暂扣、证据登记保存以及发还财物未按规定审批，有的甚至还在打“白条”；等等。
    5、利用处罚权送人情，不依法办案。例如有的办案人员在处理商标侵权案件时，为了照顾关系而最终不没收侵权商品，而以套用最低的处罚条款，让当事人承认其改变的违法事实，最终以较低数额罚款或根本不予处理。
    6、不履行或者拖延履行法定职责。主要表现为：一是对群众举报不出警或对消费者投诉不及时接待和处理，不理不睬，拒绝履行，甚至有的案件该立不立、该查不查，没有切实维护消费者的合法权益。二是对经营者申领许可证、执照，该办不办、故意刁难或无故拖延等，使经营者遭受不必要的损失。
    7、地方保护主义问题依然存在。特别是在基层各部门尤其是基层工商所之间，为了自身的任务需要，以管理费任务难以完成为由，阻止上级或直属部门在该辖区查案、办案，使某些地段的违法违规行为猖獗。
（三）重实体、轻程序的现象较为普遍，办案中不按法定程序办理或程序违法现象比较突出。
    1、违反法定程序办案。一是执法主体不合法。个体和私营协会人员参与执法；执法人员单人调查取证、检查和进行询问。二是违反地域管辖、级别管辖规定执法办案。三是在执法过程中不出示相关执法证件。
    2、执行听证程序不到位。部分执法人员对听证制度认识不充分，故意规避法律；有的明知程序执行得不够准确、规范，在作出处罚决定前不告知当事人有要求听证的权利，或以种种理由劝说当事人，收回请求，不进行听证。
    3、法律文书制作不规范。填写时有的用词不规范，对认定事实没有必要的时间、地点、情节等要素描述，有的因此败诉。
(四)执法方式简单、粗暴。在查处违规、违法案件和调解纠纷中，有的执法人员不会做、不愿做耐心的思想教育工作，有的根本不会做现场检查笔录和询问调查笔录。
     2、对当前工商部门行政执法中存在主要问题的原因的分析
造成工商部门行政执法工作主要问题的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，主要表现为以下几方面：
    （一）执法指导思想不端正，执法观念落后。目前工商部门执法工作中存在的诸多问题，最根本的原因是执法指导思想有偏差，执法观念不适应。改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变化，社会主义市场经济逐步建立，民主和法制建设的步伐不断加快，但一些执法人员的思想和观念没有及时跟上改革步伐，一些不合时宜的传统的执法观念没有得到及时的清理，特别是法治意识和人权保障意识没有很好确立。具体表现为：一是在把握法律与权力的关系上，权力至上观念根深蒂固。部分执法人员习惯于按上级意志执法和领导批示办事，以领导和上级机关的满意不满意作为执法工作好坏的标准，忽视法律要求；当权力需要与法律要求发生冲突时，往往取权舍法，以权代法。二是在用权与维权的关系上，权力本位思想严重。习惯把权力凌驾于公民权利之上，漠视公民权利，没有认识到保护公民权利是执法工作的最终目的。认为只要是打击违法违规行为，就可以不顾违法当事人和其他公民的合法权益。三是在处理执法为民关系上，定位不正，主仆颠倒。忘记了国家公务员的宗旨，忘记了人民群众是工商部门执法工作的基础，模糊了“相信谁、依靠谁、为了谁”这个分水岭；特权思想严重，惟我独尊，对群众缺乏感情，对群众的呼声无动于衷。
    （二）工商部门执法人员整体素质不高，业务不精。一是部分执法人员缺乏应有的法律、业务知识，对新形势下执法办案要求不了解、不掌握。不少执法人员对法律和业务知识缺乏系统的学习，尤其是近几年刚从其它单位或军队转业的干部，只进行较短时间的短期培训，没有经过系统地学习工商法律法规和业务知识，对办案有关程序要求知之甚少，不能适应岗位执法要求。一些老执法人员往往习惯于经验办案，不注重知识更新，对新形势下执法工作的新要求不明确，有的还错误认为规范执法、按程序办案是束缚自己的手脚，会降低工作效益；二是一些执法人员职业道德水准不高，缺乏应有的工作责任心。在市场经济负面效应的冲击和影响下，少数执法人员拜金主义、享乐主义思想严重，不给好处不办事，给了好处乱办事；没有经济利益的经济案件能推则推，能拖则拖，该办的不办；有好处的经济案件，争着、揽着、抢着办，借执法办案之机，吃拿卡要，有的甚至索贿受 贿、贪赃枉法。三是部分基层领导业务素质低下，工作作风不实。一些基层领导自己不懂法，不会办案，根本起不到指导和监督把关作用。有的领导作风不实，忙于应酬，很少关心执法工作，在审核、审批案件中，往往只批不审，敷衍了事。
    （三）工商部门行政管理体制存在较大弊端。现行工商部门行政管理体制是计划经济体制下的产物，随着市场经济的不断推进，其弊端日益显现，立法滞后、法律法规不完善是其主要原因。增强工商部门执法刚性，必须加强工商立法，赋予市场监管主体有效的执法依据。立法是依法行政的基础，建立起完善透明的工商法律法规和规章制度是增强执法刚性所亟待解决的问题。目前，除《商标法》、《消费者权益保护法》、《广告法》等几部法律授权工商部门独立执法外，其他众多的工商行政管理法律法规均授权多个部门执法，造成职能交叉或重叠，导致相互扯皮行政不作为等问题的发生。同时，有的内容明显滞后，使执法人员在实际操作中困难很大，难以适应市场经济发展的客观要求。如《反不正当竞争法》存在着法律责任不明显，强制措施欠缺，可操作性差等缺陷，难以有效地惩治违法行为。因此，要尽快建立起以工商行政管理法为母体，以各单项工商职能法为必要补充的工商行政管理法律体系。通过立法赋予工商行政管理有力的执法保障手段，使所有的经济违法行为都能依法查处，以增强工商行政执法的严肃性和权威性。
    （四）监督制约机制不健全，责任不落实也是造成工商部门行政执法工作主要问题的原因。虽然随着各种监督制约机制的不断完善，对工商部门行政执法工作的监督力度不断加大。但是由于这些监督制约机制的落实不够，对工商部门行政执法工作中的问题发现不了，或者发现了也不去落实，也就难以发挥监督制约的作用。比如要求公开工商部门行政执法的各个环节，实行“阳光作业”，但是在很多地方仍是“暗箱操作”，并且很多案件根本就不立案，外界发现不了，也没人举报，这样监督也就无从谈起，进而形成了在工商部门行政执法过程中各种问题的存在。
    3、针对当前工商部门行政执法工作中存在的问题应采取的对策
（一）抓好思想教育，强化工商人员执法意识。
工商部门执法工作是工商工作的生命线，是工商工作和工商部门队伍建设的
结合点，抓好执法工作，就抓住了工商工作的“牛鼻子”，而抓好执法人员的学习又是做好执法工作的关键，二者有机结合，就能取得业务工作和队伍建设的双丰收。提高执法质量必须从抓政治教育、提高执法人员思想认识入手，增强执法人员法制意识，把执法人员的思想行为统一到提高执法质量工作上来，充分利用执法人员集中学习和个人自学等有利时机，认真组织开展了政治理论学习，进一步统一执法人员的思想，提高对规范执法行为、执法质量的认识。
    （二）抓好执法培训，提高工商人员执法水平。
一是要抓好对工商人员法律知识培训。要特别注重对执法人员的法律知识培训，定期不定期举办法律知识培训班。特别是对国家新颁布实施的法律、法规及上级有关新的执法规定，要及时组织人员进行研究，编写教案，举办培训班，对全体执法办案人员进行培训，确保新法或新的执法规定得到及时正确的贯彻实施。二是要组织开展案件评析活动。针对个别工商人员在办理案件中，责任心不强，办案能力差，询问不到位，证据固定不及时，材料不规范等现状，从各单位办理的案件中，选出各类成功的案件和不成功的案件，组织执法人员进行评析，总结成功的经验，吸取失败的教训，并聘请检察院、法院等单位人员授课，以案析法，提高案件质量，让办案执法人员从中对照和检查自己存在的问题和不足，明确工作努力的方向。三是利用每周二或四的政治学习时间，把政治和业务学习相结合。选拨业务尖子外出学习培训，回来后，对工商人员学习进行辅导，开办法律知识讲座，对执法人员进行经常性的法律知识学习教育，通过不断学习和培训，使工商人员的法律意识、证据意识、程序意识和诉讼意识得到增强，从而提高工商人员的执法水平。
    （三）抓好体制建设，强化工商部门执法保障。
工商部门执法保障机制包括领导管理机制，执法人员保障机制，财物保障机制，法律保障机制，执法环境保障机制等。工商部门保障机制建设要同政治经济体制改革同步，要与中国国情和各地经济社会发展水平相适应，要立足现状，长远规划，分步实施。一是要建立适应工商部门特点的人事管理机制，优化执法人员资源配置，挖掘执法人员潜能。工商行政管理部门的执法队伍是一支规范市场经济秩序的专业化的执法队伍，人数多，专业性强，责任重大。优化执法人员资源的配置，根据各级工商部门的职能定位，最大限度地把执法人员沉到一线，实行“小机关、大基层”，切实解决头重脚轻、机关化严重的问题，切实解决部门与执法人员之间职能交叉、权责脱节、人浮于事的问题。二是落实保障。在新的财物保障机制尚未建立前，首先要用好、盘活有限的经费，增强成本意识，降低办案成本，通过完善财务管理制度，规范财务行为，健全内外监督机制，科学管理使用现有经费，充分发挥有限资金的最大使用效益。三是要建立科学、完善的工商部门法律法规体系。工商部门执法工作要从实际需要出发，以宪法和法律为依据，遵循立法的规定，符合国家改革、发展和稳定的决策，贯彻公开、公正、便民、利民的原则，坚持教育与处罚相结合，保护公民、法人和其他组织的合法权益。本着执法为民，群众至上的指导思想，从合法性、适用性、有效性等方面，对现有工商部门适用的法律法规进行认定，及时清理或提出废改立建议。三是对不同部门规章之间、部门规章与地方法规、规章有冲突、不协调的条款进行修改，特别要对由多个部门行使同一种管理、审核、发证、收费、处罚权的法规规章进行清理，进一步明晰职责权限，“减负”于民。四是要加强广大经营户的法制教育，营造有利于工商部门执法的大环境。工商部门在行政管理、打击处理违规违法等执法工作中也要注重法制宣传，增强全民的法制意识和法律素质，提高广大经营户遵守法律、依法办事的自觉性，在全社会形成学法、用法、护法的良好风气，使广大的经营户能够自觉地支持、配合执法，为工商部门执法工作创造良好的社会环境。
    （四）抓好制度建设，规范执法人员执法行为。
要从根本上解决执法随意性和不规范性的弊端，把执法人员的一切执法活动都纳入规范化的轨道，一要采取多种措施，进一步修订和完善执法制度和规定，使执法活动更加规范化。二是要建立和落实执法人员资格认证制度、接处警和立案结案回告制度、案件限时办结制度、执法过错责任认定和责任追究制度、消费者投诉限时办结制度等，进一步增强执法人员的事业心和责任感。三是针对工作中出现的问题，要适时出台相关制度。对个别单位或个别执法人员不依法严格执行行政处罚，有随意降低处罚幅度或以行政处罚代替刑事处罚等现象，要及时制定相关规定和制度，严格规定行政案件从受理到结案的一系列程序。对侵犯当事人合法权益的行为要及时纠正和处理，使执法人员严格、公正、文明执法的行为明显增强。
    （五）抓好执法检查，纠正执法人员执法错误。
执法质量的高低，直接通过个案质量来体现。要坚持把抓“个案质量评判”作为检查执法质量的“关键点”，将静态的执法责任制度，转化为动态的执法人员执法检查，形成强有力的约束力。对一些发生频率较高的执法过错行为，要采取定期检查、抽查和评判，加大惩戒力度，引导执法人员重视突出问题的解决，做到严格落实执法责任。在落实执法责任工作中，要继续坚持“三个不放过”，即对检查中存在的问题不纠正的不放过；对问题、原因、责任未查明的不放过；对存在执法过错责任没有追究的不放过。并注意在案件审核、个案监督、执法检查、复议等活动中，发现执法违法行为，并及时给予纠正。通过严格的检查，换来严格的执法。
    （六）抓好监督机制，落实执法人员执法责任。